同时，他们的影响力、辩解能力、抗打击能力微弱，很容易成为真正幕后主使的牺牲品。

我国在法治工作高度专业化领域推行法律职业资格考试即为成功的例证。伦理评价指导机制既不主张以伦理替代法律，也不认为法律能完全规范伦理行为，法律制度和职业伦理制度建设二者相辅相成，不可偏废。

(70)1978年后，美国除通过了几部必要的伦理立法，以提高公务行为法律标准外，更重要的举措是成立专门伦理管理机构美国政府伦理办公室，致力于提升公职人员伦理水平，评价并指导公职人员的伦理决策。(37)这明显是排斥善意的。第三是良心与目的性，强调真诚地追求某一事物的善，即对相对方或交易有利。评价性事务不应完全交于行政机关，也不可能全然委之于公众。因为权力可以牟利，所以权力配置不清的直接后果就是形成积极管辖权冲突。

诚实与善意，为行使一切行政权之准则，同时亦为其界限。如果公职人员眼里除了僵硬的内部工作流程和工作机制外没有任何其他东西，貌似忠实于法律，实则不然，因为法律客观上存有缺陷，需要不断完善，公职人员应该主动弥合法律与现实之间的裂缝。此后，结合行政领域展开了相关的公共性探讨，强调在各行政领域，基于保护者、受害者之间的权益对立，通过程序法及实体法的客观分析，探究其价值秩序并予以体系化并将行政价值判断基准予以合理化。

再如，无锡扬子颐养中心通过政府与民营机构签订合同，形成BOT项目并且作为载体形成长期合作关系，在项目建设过程中形成共有产权，针对养老机构具体情况满足多种需求。如有些地方规定了公益性床位比例是50%，有些地方是20%，还有些地方未加规定。[29]参见韩君玲：《最低生活保障标准的设定与司法审查——以日本废止老龄加算的生存权诉讼为中心》，载《行政法学研究》2020年第6期，第110页。[6]此外亦有纯粹的租赁方式，即对于那些利用公办养老机构场地或设施的私主体，采用收取租金的方式实现社会化。

[11]参见谭安奎：《公共性十二讲》，天津人民出版社2007年版，第1页。尽管这三组概念彼此之间存在着关联，我国更为强调社会化。

[27]之所以需要确定兜底保障责任，是因为此类契约本就带有行政任务目标履行的功能。这不同于既往行政法学学说中以行政职权为核心，为解决行政诉讼被告问题所产生的委托理论。[17]公共利益多少与集体福利相关，养老保障可归入其中。如规定必须满足最低限度的生活需要，养老、住房等领域均存在此种情形。

[13][日]晴山一穂：《公共性概念に関する一考察》，载《专修法学论集》2009年第106号，第63页。二、政府保障型契约的目标定位：公共性与政府保障义务结合上述案例中的争议，公建民营契约究竟是否属于行政协议呢？基于相关规定，仔细考察公建民营契约的三种形式并结合行政协议的要素加以探究，其目的的确具有公共服务面向，毕竟养老保障并非单纯的自己责任，但是否具有行政法上的权利义务呢？委托、租赁都带有鲜明的民事法律行为特点。[13]行政公共性是指政府进行公共管理、提供公共服务等一切行政活动都以增进公共利益为价值取向和最高目标，是形式公共性和实质公共性的统一。由此，公建民营模式亦可归入广义的社会化范畴。

具体到公建民营养老服务供给模式，首先便强调基本养老服务供给的确保，即需保证孤寡、高龄、失能以及失独老年人的入住。[28]《汉中市人民政府办公室关于推进养老服务发展的实施意见》（汉政办发〔2020〕20号）规定，制定公办养老机构公建民营实施管理办法，开展公办养老机构公建民营试点，到2022年政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%。

如有的地方对养老服务机构根据床位数而非入住床位数提供运营补贴，有的地方采取了按入住床位数提供运营补贴的方式，但却对养老服务机构的入住数据缺乏有效监督，导致养老服务机构利用失实的数据套取公共补贴，有的地方对社区居家养老服务中心的运营补贴并未考虑实际服务老年人的工作量，造成养老服务体系建设中的公共资金浪费。[14]行政的公共性并不必然与效率相悖，效率背后也一样可以涵盖公共性目的。

反之，则会被要求退出市场。改制后，福利院仍承担基本养老机构职能，并加入了医养结合等特色鲜明的养老服务提供内容。同时，对于生活外的考量要素应分情况予以对待。当然，对此观点亦有相当争议。[36]其中，究竟对老年人的照料或者提供服务的质量达到何种程度才符合老年人的需求，也值得探讨。如养老服务作为一种公共产品，与家庭养老的主要不同之处在于其具有明显的社会福利特征，是社会公平正义的体现。

只是基于政府保障的要求，该类契约在合同终止、退出、接管等相应阶段，都需向社会公告且及时做好相应服务转交等衔接工作。（二）基于公共性的政府保障义务鉴于这种公共性，即便以契约形式展开的公共服务提供中，政府仍需承担必要保障义务。

[35]相应的养老机构因停业整顿等终止、暂停服务的，也应及时提供安置方案并报政府备案。其中的私主体是经过改制而由公转私的机构或组织，并非普遍意义上的私人。

从实践来看，优化养老服务供给的重要革新工具之一即为契约。微观上，政府需聚焦于契约本身，尤其对政府设施和资金的使用时强调公法规范的调整。

这也意味着政府保障型契约在契约各方面都加入了公法要素，这与在民事契约中单纯嵌入公法规范存在差异。[20]公建民营契约中，始终都存在各种政府投资，确保其中的国有资产不流失亦是政府保障的内容。[33]换言之，契约中内嵌的公共性保障要素正是一种公法规范的延展。我国人口规模巨大所带来的老龄化问题亦需实践与理论的回应。

[30][美]哈瑞·穆迪、詹妮弗·萨瑟：《老龄化》，陈玉洪、李筱媛译，江苏人民出版社2018年版，第458页。其次，养老领域的政府保障义务源于宪法规范的要求。

尤其是其中所涉及的基本养老服务，本身便是全体公民在基本公共服务领域应该享有的同等权利，需要确保每人能够享有相对合理且均等的公共服务水平。从公共福祉的保障来看，养老服务供给更侧重于弥合城乡差异，实现公民的普惠型公共服务提供。

诸如保障性住房、公建民营养老服务契约等都可归入其中。诚如学者研究所认为，行政机关所从事的民事活动极大可能被利用来发生行政规制的效果，从而产生实质性改变，进而引发行政法的根本性变化，甚至可以说，不亚于在行政法领域发动了一场一定规模的变革。

养老领域的兜底对象主要是那些属于基本养老保障范围内的人群，聚焦于生存权的最低保障。对此《基本医疗卫生与健康促进法》中已明确提出，鼓励发展长期护理保险，这是一种侧重于提供护理保障和经济补偿的制度安排，未来或可通过这一制度的完善为机构养老提供另一层保障。[21]Freeman, Jody. The Contracting State.28(5) Florida State University Law Review (2000), P.212.[22]参见[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2001年版，第195-196页[23]参见钟瑞栋：《民法中的资格型强制性规范及其效力》，载《法治论丛》2010年第3期，第40页。尤其当对发展和财富的追求成为社会的主要驱动力时，衰老的生命更加显得无用而受到社会排斥和贬低。

其中，针对弱势老人群体的养老机构主要为公办养老机构。 注释:[1]《十四五国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（国发〔2021〕35号）中指出，推进养老服务体系建设，强化政府保基本兜底线职能，促进资源均衡配置，确保基本养老服务保障到位。

孤寡老人本就是敬老院模式期间的保障对象，并一直受到农村五保户制度的庇护。如很多地方的养老机构规定[18]中，公建民营养老机构均强调坚持公益属性，即在满足特困老年人集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能（失智）、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或者低收费托养服务。

[37]一般来说，对于老年人的照料必然包括一些医疗护理，但由于我国医养结合制度仍在完善之中，加之公建民营养老机构也倾向于接受那些身体健康的老年人，这便形成了一定的悖论，即越需要依赖养老机构的老人可能越无法入住养老院。四、政府保障型契约的外部调控：扶助与监管政府保障型契约缔结之后，会进一步倚赖于扶助与监管两方面措施，这亦是政府行为的两面。